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 Forum de discussion
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L'Agenda local de Saint-Louis au Sénégal |
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Une innovation pour répondre aux besoins de gestion de l'environnement et de réduction de la pauvreté |
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Résumé
L’A21L de Saint-Louis (Sénégal) a été conceptualisé suite à la Conférence internationale de Rio en 1992 et financé par une institution internationale (PNUD-HABITAT), sous la tutelle de l’IAGU, une institution régionale africaine. Cette étude de cas montre que l’A21L entraîne une plus grande participation des acteurs locaux dans les questions de développement et de qualité de vie, mais qu’il existe des lacunes dans la diffusion de l’information auprès de la population locale. Et ceci est une innovation en Afrique où l’État occupe traditionnellement un rôle central dans l’exécution des projets de développement.
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En 1992, à Rio, lors du Sommet de la Terre, les acteurs internationaux dont l’ONU, les Etats et la société civile se sont réunis pour définir un agenda ou plan d’action pour le 21ème siècle. Son objectif était d’harmoniser le développement économique et l’exploitation des ressources naturelles à la protection de l’environnement. On s’était rendu compte qu’avec l’exploitation des ressources naturelles, la déforestation et les déchets, la terre paye un lourd tribut suite aux activités humaines. Lors du sommet de Rio, les États ont été interpellés afin de revoir leur méthode d’exploitation des ressources en tenant compte des intérêts des générations futures.
Au Sénégal, le programme de l’Agenda 21 local (A21L) a démarré en 1998 avec la ville de Louga. Mais il faudra attendre quelques six années (2004) avant que le programme redémarre dans d’autres villes à savoir, Saint-Louis, Matam, Tivaouane et Guédiawaye. Ce sont actuellement ces cinq villes du Sénégal qui développent cette stratégie territoriale de développement durable. Le programme est suivi par ONU-habitat qui est en même temps le principal bailleur de fonds. L’institution d’appui technique est l’IAGU, une organisation régionale africaine (www.iagu.org).
Parmi les enjeux majeurs de la mise en place de l’Agenda 21 local (A21L) dans la ville de Saint-Louis, il y a, d’une part, l’élaboration d’objectifs de développement durable au travers de l’amélioration des conditions économiques des populations urbaines, une meilleure gestion environnementale de la commune et une prise en compte du volet social avec une meilleure participation des populations locales dans la gestion du projet. D’autre part, l’un des enjeux majeurs de la mise en place de cet A21L est de répondre aux nouveaux défis posés à l’échelon local qui doit désormais assumer un mode de développement plus durable.
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Présentation du contexte socio-économique |
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La commune de Saint-Louis est située au Nord-Ouest du Sénégal, dans l’estuaire du fleuve Sénégal.
Figure 1 : Carte de Saint-Louis du Sénégal (Sénégal, R de, 2005)
Créée en 1659, elle a été l’ancienne capitale du Sénégal et d’une grande partie de l’Afrique de l’Ouest.
Figure 2 : Vue aérienne de la ville de Saint-Louis (Sénégal, R de, 2005)
Ses principales activités économiques tournent autour de la pêche, du commerce, de l’artisanat et du tourisme. Avec une forte croissance démographique, la population totale qui est estimée en 2005 à 226 977 habitants, a triplé en l’espace de 30 ans. La ville est alors confrontée à des difficultés d’aménagement urbain. Ces problèmes peuvent être résumés ainsi :
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Impact de la pêche sur l’environnement côtier et urbain : la pêche constitue une des principales activités de l’économie urbaine. Les problèmes urbains et côtiers liés à cette activité concernent essentiellement les conditions de transformation inadaptées, la multiplication des quais de débarquement et des points de vente.
Figure 3 : Utilisation excessive de la plage par les populations : habitat, parc de pirogue, charrette, transformation du poisson, déversement des déchets … (Sénégal, R de, 2005)
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Difficultés d’assainissement et de gestion des eaux usées : l’accroissement constant de la population de la ville rend de plus en plus insuffisant le réseau d’évacuation des eaux usées qui demeure non renouvelé. En plus, le manque de système d’évacuation des eaux usées et des déchets déversés sur les plages ou les berges peut avoir des effets néfastes sur la qualité des produits transformés et sur la santé des populations.
Figure 4 : Déversement d’eaux usées sur la plage et problème d’évacuation des eaux stagnantes (Sénégal, R de, 2005) 
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Forte pauvreté urbaine : elle est liée à la perte de pouvoir économique et administratif de la ville à cause, en partie, du déplacement de la capitale de Saint-Louis à Dakar. |
Ainsi, l’A21L semble répondre à un réel besoin en matière de gestion de l’environnement et de réduction de la pauvreté.
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Dans la ville de Saint-Louis, l’A21L a démarré en 2004. Il a été pensé en articulation avec les volets urbains de deux grands programmes nationaux : le document stratégique de réduction de la pauvreté et le programme national d’action pour l’environnement. L’objectif principal de l’A21L est d’articuler le développement économique, l’exploitation des ressources naturelles avec la protection de l’environnement et le bien-être des populations.
L'agenda 21 local de Saint-Louis : une programmation internationale appliquée localement
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Il est intéressant de noter que, dans sa première phase d’application, l’A21 constitue un programme mis en œuvre à l’échelle nationale, chaque pays devant avoir son propre A21. Mais lors du Sommet mondial de Johannesburg sur le DD (2002), il y a eu une remise en cause de cette façon d’agir (Sène, A.M., 2008). Le nouveau leitmotiv est alors devenu : « Penser globalement mais agir localement ». Il s’agit, en effet, de faire en sorte que les programmes de développement durable, liés à la protection de l’environnement à l’échelle locale, ne soient plus directement gérés par les États qui sont apparemment loin de ces préoccupations, mais plutôt par des structures qui sont beaucoup plus proches des populations et de la nature, telles les collectivités locales par exemple. La nouvelle hypothèse de travail semble donc que toute stratégie de protection de l’environnement et des ressources naturelles serait plus durable si elle est portée par les populations locales. |
Apparition d'un palier intermédiaire entre les échelles internationale et nationale : l'échelle régionale
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Les programmes d’action du PNAE et du DSRP sont aujourd’hui mis en place à travers le territoire national du Sénégal. Mais, nous constatons l’émergence d’un nouveau palier entre l’international et l’Etat, soit l’échelle régionale, c’est-à-dire celle du continent africain (voir figure 1). Ainsi, les agendas 21 locaux du Sénégal sont principalement financés par un organisme international, l’ONU-HABITAT, à travers des financements de Coopération au Développement de la Belgique ; ils ont comme ancrage institutionnel une institution régionale africaine intitulée Institut Africain de Gestion Urbaine (IAGU). L’IAGU, avec les moyens de l’ONU-HABITAT intervient directement sur le projet local, à l’intérieur du territoire national, sans subir l’autorité politique de l’Etat. A cet effet, le rapport sur le profil environnemental de la ville de Saint-Louis ne peut être plus clair :
« Les partenaires mobilisés autour du projet sont l’ONU-HABITAT et l’IAGU. Le Ministère de l’Urbanisme et de l’Aménagement du territoire a pour rôle de faciliter l’appui institutionnel et politique du Gouvernement du Sénégal, et l’Association des Maires du Sénégal de partager l’information avec les autres Communes et diffuser les résultats du programme. » (Sénégal, R de, 2005, p.14)
Figure 5 : Mécanisme d’application de l’Agenda 21 à Saint-Louis du Sénégal au travers des différentes échelles territoriales : internationale, régionale, nationale et locale (Sène, A.M., 2008)
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Au travers de l’A21L, il y a la forte référence à l’approche participative dans les méthodologies d’élaboration et d’exécution de ce programme. En effet, l’A21L commande une démarche participative qui implique tous les acteurs clés de la ville et vise ainsi le renforcement des capacités des collectivités locales dans sa conception et la conduite de son projet. Ainsi l’A21L accompagne les collectivités locales, grâce à un processus de planification participative, dans la décentralisation appliquée aux problématiques de gestion de l’environnement et de diminution de la pauvreté. Les motivations qui animent les acteurs locaux de la ville de Saint-Louis à s'investir dans ce projet, sont, en grande partie, liées à cette approche participative qui vise à les intégrer au coeur du dispositif du projet.
En effet, la ville de Saint-Louis est caractérisée par une longue histoire de planification et de gestion urbaines. Ainsi, dès 1973, le Conseil national de l’urbanisme du Sénégal inscrit la partie de la ville, située dans l’île, entre les deux bras du fleuve Sénégal, sur la liste des monuments et des sites historiques. Plus tard, en 2000, l’UNESCO classe ce territoire comme Patrimoine mondial de l’Humanité.
Figure 6 : Pélicans au Parc National de Djoudj et Gazelles à la réserve de Gueumbel (Sénégal, R. de, 2005)
Les motivations sont également liées, d’une part, à la densité et au dynamisme du réseau associatif local qui comprend des Associations Sportives et Culturelles (ASC), fédérées au sein de l’Organisme Départemental de Coordination des Activités de Vacance (ODCAV) de Saint-Louis, des associations féminines, des Conseils de quartiers et des associations à thème. D’autre part, elles sont liées à la multiplication des coopérations décentralisées dont l’objectif est d’assurer une meilleure participation de la population locale au processus de développement de la ville. Ces coopérations décentralisées concernent principalement l’appui à la gestion municipale à travers plusieurs projets :
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«collecte, évaluation et traitement des ordures ménagères (1994) ; |
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réorganisation des services municipaux et formation du personnel communal (1994) ; |
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programme de renforcement et d’appui au développement des quartiers (1995) ; |
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réfection de la voirie communale (1996) ; |
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aménagement et valorisation des infrastructures commerciales (1997) ; |
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programme de promotion du développement de l’économie locale (2002) » (Sénégal, R de, 2005, p.189).
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Ainsi, depuis plusieurs années déjà, la ville de Saint-Louis bénéficie d’un appui technique important, pour sa gestion municipale et environnementale, par des villes européennes comme Lille et Toulouse en France, Liège en Belgique et Monserato en Italie. Les motivations sont enfin liées à une volonté politique des autorités municipales qui encouragent cette participation, suscitée par des acteurs régionaux et internationaux, tout en cherchant à conserver leur pouvoir d’influence sur les populations locales.
Figure 7 : Pont Faidherbe et une section de la quai Sud de l’île (Sénégal, R de, 2005). Ces paysages fluvial et maritime offrent à la ville un cadre particulier très agréable qui le distingue des autres villes du monde et lui vaut d’être élevé au rang de patrimoine mondial de l’Humanité.
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Les modalités de fonctionnement |
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La structure du projet est ainsi constituée :
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Un comité 21 local constitué d’une dizaine de membres représentant les services techniques de l’État et la société civile (Conseils de quartiers). Ce Comité 21 local est présidé par le Maire de la ville de Saint-Louis. |
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Un coordinateur. |
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Un assistant technique et des stagiaires issus de la coopération décentralisée. |
La démarche adoptée pour la mise en place du projet se résume ainsi:
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Élaboration d’un document portant sur le Profil Environnemental (PE) de la ville (octobre 2004) ; |
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Séances de restitution du PE à l’endroit des acteurs de la ville (novembre 2004); |
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Organisation de la Consultation ville et choix des problématiques prioritaires (juin 2005); |
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Mise en place de groupes de travail en rapport avec les problématiques prioritaires (Novembre 2005); |
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Organisation des réunions de groupes de travail (à partir de novembre 2005) ; |
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Organisation de forums de restitution suite aux travaux des groupes intersectoriels de travail à partir de mars 2006 (voir explication ci-dessous) |
Pour le suivi, c’est l’ONU-Habitat, le principal bailleur du projet, qui l’assure.
À Saint-Louis, la première étape de l’A21 a été l’élaboration du PE à travers un diagnostic du territoire. De là, une restitution nommée consultation ville a été effectuée avec tous les acteurs : société civile, privé, élus, services techniques de l’État, services administratifs. A la suite d’une série d’ateliers de trois jours, trois problématiques prioritaires ont été soulevées :
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l’assainissement à travers la gestion des eaux usées ; |
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les impacts de l’activité de pêche sur l’environnement côtier et urbain; |
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enfin, la santé communautaire. |
À l’issue de ces rencontres, des groupes de travail intersectoriel ont été mis en place. Ces groupes, au nombre de trois (chacun s’occupant d’une problématique), comprennent une douzaine de personnes et sont gérés chacun par un coordonnateur. Les personnes de ces groupes de travail représentent ceux qui influencent cette problématique ou qui sont influencés par elle. Par exemple, le groupe assainissement est constitué par des représentants de la direction de l’Environnement, du service hydraulique, du service de l’hygiène, des acteurs associatifs présents dans les quartiers et les élus. Le groupe est ainsi construit autour des acteurs directement touchés par la problématique ou impliqués dans sa gestion. Chaque groupe de travail est chargé d’étudier et d’analyser une problématique dans le but d’en déterminer les causes et les conséquences et d’améliorer la situation.
Figure 8 : Réunion d’un groupe de travail (Diop, M., 2006)
Ces groupes de travail effectuent des séries de réunions pour produire ensuite des plans d’actions et des fiches projets afin de solutionner la problématique. Ensuite, il y a eu les forums de restitution afin de présenter les résultats des travaux des groupes.
Au cours de notre entretien avec Mamadou Dia, le responsable du volet environnement de l’A21L, à l’Agence de développement communal de Saint-Louis, en avril 2006, celui-ci affirme :
« On ne demande pas à une structure technique de se charger de l’étude des problèmes environnementaux ; tout au contraire, une véritable dynamique de participation et de négociation est créée entre tous les acteurs urbains pour assurer un partage durable par l’ensemble des acteurs de la problématique ».
Selon Mamadou Diop, Directeur de l’Agence de Développement Communal, les réalisations de l’A21L de Saint-Louis sont les suivantes :
« - Définition des options stratégiques et organisation de Mini Forum de leur Restitution et de leur partage avec les acteurs urbains ;
- Elaboration de plans d’actions et organisation de Mini Forum de leur Restitution et de leur partage avec les acteurs urbains ;
- Enfin, élaboration de fiche projets. » (Diop, M., 2006)
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Limites, défis et bénéfices du projet |
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Un nouveau programme, avec une multiplication d'acteurs, peu arrimé au Conseil municipal
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Selon le responsable du volet environnement de l’A21L :
« Le programme gagnerait a être vu par les acteurs du Conseil municipal comme un programme fédérateur et d’intégration, comme une vision de développement pour leur territoire. »
Il ressort de ces propos et suivant nos observations sur le terrain que l’A21 constitue un projet de développement de plus, avec ces nouveaux acteurs, qui vient se greffer à une multitude de projets et d’autres acteurs déjà présents sur les lieux et qui, à quelques différences près s’arrogent tous pour mission la mise en place d’un développement durable. Il n’est d’ailleurs pas rare de voir des acteurs qui s’agitent sur le même territoire en même temps sur plusieurs projets qui ont tous les mêmes objectifs.
Cette multiplication des acteurs crée un brouillage généralisé sur le qui fait quoi et au nom de quoi. En général, certains élus locaux ou représentants administratifs de l’État, ici les représentants du Conseil municipal, cherchent généralement à sauvegarder leur légitimité d’acteurs principaux au-dessus des autres acteurs, ce qui heurte le plus souvent l’ambition des autres acteurs voulant chacun occuper une place privilégiée. La lisibilité des résultats de chacun des projets de développement est ainsi obscurcie par les multiples réseaux, acteurs, mouvements, dont la plupart défendent leurs intérêts propres en se drapant de la défense d’un intérêt général qu’ils affirment être seuls à définir. |
Un programme déficient du point de vue de l'information des populations locales
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Une autre des faiblesses de la démarche de l’A21L de Saint-Louis est son volet communication - information des populations locales qui n’est pas assez développé. À ce propos, le responsable du volet environnement du projet indique :
« Les occasions d’informations dont on dispose dans ce programme sont justes de saisir la radio ou la presse locale après chaque atelier. Le programme en soi n’a pas trop développé les aspects communication, information et sensibilisation de la population. D’ailleurs c’est une rubrique qui n’existe pas dans le programme. »
Cependant, nous avons pu constater que les collectivités locales développent néanmoins des canaux autonomes avec leurs propres canaux d’information même s’il faut reconnaître que c’est loin d’être suffisant pour mieux impliquer les populations locales. En plus, les associations sont également invitées à organiser des réunions de restitution avec leurs membres.
En fait, on constate, dans les associations, que seule la personne qui assiste aux réunions des groupes de travail détient l’information. Dans les stratégies de mise en œuvre, il faut donc que le programme prévoie des actions de restitution de l’information dans les localités et les quartiers. Étant donné qu’il faut beaucoup de temps pour aller dans tous les 23 quartiers de la ville et d’effectuer à chaque fois une opération de restitution, il est donc plus judicieux de renforcer les capacités des associations pour qu’elles servent de courroie de transmission entre le programme et les populations. | |
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Réflexion sur le rôle de l'état dans la gestion locale des territoires |
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Au travers de cette étude de cas d'A21L, nous avons tenté d’effectuer une lecture des conséquences que ces projets, réalisés sous la houlette des acteurs internationaux, ont sur le local. Le constat qui se dégage est le suivant : si le local est de plus en plus reconnu par ces types d’acteurs comme un espace de solutions où se réalisent des projets environnementaux ou de développement durable, dans la pratique, la multiplicité des acteurs rend beaucoup plus complexe la réalisation des projets. Par exemple, les résultats quant à l’intégration des populations locales dans l’exécution de l’A21L sont encore relativement faibles. Il y a en fait un décalage entre le discours et la pratique.
Par ailleurs, la lecture de cet A21L montre que les acteurs internationaux semblent favoriser davantage la participation des populations locales à celle des acteurs étatiques pour la résolution des problèmes de développement en Afrique. En effet, l’A21L de Saint-Louis a été planifié et financé par des structures internationales dont l’ONU-Habitat et relayé par des structures régionales dont le Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique (NEPAD) et l’IAGU. À l’échelle locale, la structure de travail, tout comme le déroulement de la démarche du projet indiquent une réelle volonté d’impliquer davantage les populations locales. Les représentants de l’État et les élus locaux sont dès lors considérés comme n’étant pas les seuls acteurs devant élaborer tous les projets de développement et gérer l’ensemble des fonds.
Ainsi, la diffusion des normes du développement durable (DD) dans les pays du Sud a permis l’émergence et la multiplication de nouveaux acteurs (multiplication et prépondérance des acteurs internationaux : institutions des Nations Unies, ONG internationales, des acteurs régionaux, Union européenne, Union africaine, NEPAD). mais en même temps un certain brouillage dans la direction de projets sur le terrain. Dès lors, avec l’avènement de la promotion du DD par des organisations internationales, s’est opéré un renouvellement du rôle des acteurs à l’intérieur des territoires nationaux : l’État, qui avait le monopole d’intervention sur son territoire, doit maintenant négocier avec ces nouveaux acteurs internationaux et régionaux, porteurs de nouvelles normes dont celle du développement durable (Sène, 2008).
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En dépit des problèmes d’information et de communication, on peut tout de même retenir que c’est un projet qui met fortement l’accent sur la participation, un des objectifs même du DD. Selon l’avis d’un membre d’un groupe de travail interrogé :
« On ne demande pas à une structure technique de s’enfermer dans un bureau, d’étudier les problématiques et de faire des propositions. Tout au contraire, on note une réelle implication de l’ensemble des acteurs urbains dans le choix des problématiques prioritaires et dans la construction des plans d’actions ».
Par ailleurs, les conflits paralysant entre les acteurs sont également évités, malgré des divergences d’intérêts, de visions ou de perceptions des problèmes. La vocation du comité A21L étant notamment de négocier afin de trouver des accords nécessaires à la résolution des problèmes, les possibilités de conflits sont moins grandes. Le comité est avant tout une plateforme de négociation entre acteurs et entre pratiques locales qui fait avancer l’innovation et la participation dans la gestion de l’environnement et la réduction de la pauvreté.
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 Comment citer ce texte ?
SÈNE, A. (2008). « L’Agenda 21 local de la ville de Saint-Louis au Sénégal : une innovation pour répondre aux besoins de gestion de l’environnement et de réduction de la pauvreté ». Dans GAGNON, C. (Éd) et E., ARTH (en collab. avec). Guide québécois pour des Agendas 21e siècle locaux, [En ligne] http://www.a21l.qc.ca/17520_fr.html (page consultée le jour mois année). |
Diop, M, 2006, « L’Agenda 21 : une innovation au service de la ville Saint Louis – Lille : une expérience en matière d’Agenda 21 », Séminaire sur les Agenda 21, Genève, 08-10 juin 2006. ( http://www.aimf.asso.fr/images/ville/295_11.pdf)
Sène, A.M., 2008, « Recomposition de l’espace politique en Afrique sub-saharienne : étude de cas sur les mécanismes d’application de l’Agenda 21 sur des territoires locaux », Colloque international de géographie politique, L’espace politique : concept et échelle, Reims, 2-4 avril 2008, 15p, CD-Rom.
Sénégal, R du, 2005, « Profil environnemental de la ville de Saint-Louis », Commune de Saint-Louis, avril 2005, p.12-198.
Sénégal, R du, Ministère de l’Environnement et de la Protection de la nature, Conseil Supérieur des Ressources naturelles et de l’Environnement, 1995, « Processus d’élaboration du Plan National d’Action pour l’Environnement : PNAE », Dakar, février 1995, p.43-113.
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